Самоуправление: модель для сборки

Сегодня Госдума во втором чтении рассмотрит законопроект, вносящий изменения в устройство местного самоуправления (МСУ) и взаимоотношения муниципального и регионального уровней власти. Ключевая задача - создать максимально широкие возможности для того, чтобы и та, и другая власть эффективно решали вопросы жизнеобеспечения и развития вверенных им территорий и без конфликтов сотрудничали в интересах населения.

Основы реформы

Старт реформе МСУ дал Президент России В.В. Путин, который в своем Послании палатам Федерального Собрания, а до этого на съезде муниципалитетов, отметил необходимость уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

После широкого обсуждения с субъектами РФ и муниципалитетами был подготовлен и внесен законопроект. В нем предлагалось уточнить статус и полномочия органов муниципальной власти, порядок их формирования и взаимодействия с органами госвласти регионов. Предложена специальная модель МСУ для крупных городов с выраженным внутригородским территориальным делением. Проработаны и оптимизированы перечни полномочий органов МСУ и сами принципы их формирования.

В законопроекте предполагалось закрепить те модели устройства МСУ, которые снимали бы наиболее типичные проблемы и противоречия в этой сфере. Прежде всего - проблему внутриэлитных конфликтов (когда несколько влиятельных групп оспаривают друг у друга право управлять городом, забывая подчас об интересах его жителей), а также проблему подмены самоуправления откровенным самоуправством чиновников или «политиков», приходящих к власти на волне предвыборной демагогии, а впоследствии нередко оказывающихся за решеткой из-за коррупционных нарушений. Чтобы усилить связь местной власти и общества, были предложены системы «сдержек и противовесов», которые выразились в особых моделях формирования органов МСУ в сложных муниципалитетах.

От Калининграда до Дальнего Востока: вариативность моделей

На базе этих рамочных предложений партия «Единая Россия», депутаты Государственной Думы начали широкое общественное обсуждение основных направлений реформы. В период между первым и вторым чтением законопроекта были получены поправки от субъектов РФ, ассоциаций муниципалитетов, мэров, депутатов городских, районных, поселенческих представительных советов и дум. В итоге были учтены мнения как сторонников, так и оппонентов реформы, найдены компромиссные решения, отвечающие интересам разных социальных групп и политических течений.

В ходе обсуждения законопроекта и подготовки его ко второму чтению стало понятно, что нельзя ко всем муниципалитетам в вопросе формирования и объеме полномочий уровня применять одни и те же мерки, необходимо учитывать все многообразие местной специфики. Полезная в одном городе, та или иная модель устройства МСУ может не сработать в другом. Тем более это касается муниципальных районов и поселений. Региональные контрасты, кардинальные различия, например, между центральными регионами страны и Дальним Востоком, не позволяют «упаковать» всю муниципальную проблематику в одну-две схемы, какими бы эффективными они ни казались.

Это особенно ярко проявляется с вопросом об объеме полномочий органов МСУ. Где-то сельские, городские поселения обладают достаточной экономической основой и могут выполнять не только свои собственные, но и дополнительно делегированные с регионального уровня полномочия. А где-то у них нет сил тянуть даже минимальный функционал, например, по причине малонаселенности или отдаленности территории. Особенно остро проблема стоит для сельских и небольших городских поселений.

Как может быть один и тот же перечень вопросов местного значения и у тех, и у других муниципалитетов?

Теперь же регионы могут установить как широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объемом, закрепленным федеральным законом. Законопроект позволяет дифференцировать подход к полномочиям разных видов муниципалитетов. Это даст регионам возможность создавать точки роста, передавая дополнительный функционал успешным муниципалитетам (например, промышленным городам). А для дотационных муниципалитетов - создавать механизмы поддержки. Таким образом, проблема перегруженности муниципалитетов полномочиями будет решена.

Мнение жителей будет учтено

Именно из-за попыток унифицировать систему МСУ в свое время и возникли многие проблемы, которые мы пытались решать последние 10 лет - с момента принятия федерального закона об общих принципах организации МСУ (ФЗ N 131). Это и проблема избыточных (а для кого-то - недостаточных) полномочий, и их недофинансирование (из-за контрастов с налоговой базой и экономическими возможностями территорий), и ряд других.

Надо отметить, что дифференцированный подход к устройству местной власти является нормой для федеративных государств.

С учетом перечисленных факторов, было принято принципиальное решение об отказе от унификации системы МСУ и о предоставлении регионам права решать - с учетом местной специфики, - как будут устроены их муниципалитеты и какие полномочия к ним перейдут. Этот подход снимает противоречия между сторонниками и оппонентами реформы, поскольку позволяет учесть все мнения, основываясь при этом на реальных интересах территорий и их населения.

В той версии законопроекта, которую Дума рассмотрит сегодня на заседании, предусмотрено право регионов самим выбирать модели местного самоуправления. Так, глава муниципального образования (мэр) может быть избран прямыми выборами населением территории, а может избираться из состава депутатов представительного органа. При этом в случае, когда глава муниципального образования избран населением, сам регион и муниципалитет будут решать, нужна ли отдельная должность сити-менеджера (руководителя местной администрации) или соответствующие функции целесообразно исполнять избранному главе. Возможность выбора модели будет у всех видов муниципальных образований.

При таком подходе регионам будет проще увязать исполняемые муниципалитетами функции со своими собственными задачами в рамках реализации «майских указов» президента. Ведь главная задача сейчас - достижение обозначенных В. В. Путиным приоритетов. Основную ответственность за это несут губернаторы. Поэтому логично, чтобы они определяли планы и задачи для всего региона, включая местные уровни власти.

Вопрос полномочий органов МСУ по-прежнему является открытым. Вскоре состоится заседание Совета по развитию местного самоуправления при президенте, где еще раз детально будет обсуждаться эта тема. В частности, нужно будет решить вопрос приведения к единообразию различных федеральных законов, которыми закреплены функции органов МСУ (а таких законов принято в разные годы немало)/ Вслед за этим будет рассмотрен и вопрос о совершенствовании межбюджетной системы в соответствии с новыми принципами разграничения полномочий. Пока же проблема, связанная с недофинансированием муниципалитетов, будет отчасти решена снятием с них избыточной функциональной нагрузки.

Решение об устройстве МСУ в каждом субъекте будет принимать региональный парламент. Это означает, что основную роль здесь будут играть депутаты региональных законодательных собраний. А с учетом последних изменений в избирательной системе, усиливших в заксобраниях мажоритарную составляющую, будет обеспечена связь принимаемых решений о выборе моделей МСУ с интересами жителей конкретных территорий, пишет сегодня «Российская газета».

«Золото Уссурийска»